• 同乐城tlc88——储备土地抵押评估浅析

同乐城tlc88——视野:

储备土地抵押评估浅析

(重庆铂码房地产土地资产评估有限公司  朱苑莉)
摘要:目前银行抵押评估中涉及的抵押物为储备土地的屡见不鲜,储备土地的估价一直让我们感到市场与风险并存。本文旨在通过分析目前储备土地的实质,从估价师的角度研究如何对储备土地的抵押价值进行合理的判断。
关键词:储备土地;抵押

一、    储备土地抵押的背景
为加快城市建设步伐,盘活国有土地存量资产,各市通过成立土地收购储备机构,着手建立土地集中统一供应的有效机制。全力推动“一个渠道进水,一个池子蓄水,一个龙头放水”的土地供应运行机制。由政府按规划要求先进行投资开发,将“生”地养成“熟”地,再引入市场竞争机制,通过招标拍卖等方式,有目的、有步骤地向市场投放土地,不仅可以使土地本身潜在的价值得到最大限度的发挥,从而还可以集中更多的资金投入城市建设,变“建设城市”为“经营城市”。
土地储备工作的开展离不开巨额资金的支持,为此,各地政府纷纷与当地商业银行等金融机构建立密切的联系。因此在实践中,将土地储备进行抵押贷款的情况非常普遍。
国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了《储备土地管理办法》(国土资发[2007] 277 号)。该办法明确了“对纳入储备的土地,经市、县人民政府国土资源管理部门批准,土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”从国家立法来看,储备土地融资是有法律依据的。
2012年11月5日国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号),该文件进一步强调,加强土地储备机构管理,建立储备机构名录,规范土地储备融资行为,土地储备机构确需融资的,纳入地方政府性债务统一管理,执行地方政府性债务管理的统一政策等。
二、储备土地权利状况分析
根据《储备土地管理办法》中所指的土地储备是市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。该行为的对象就是储备土地。
从《储备土地管理办法》来看,储备土地取得方式有以下几种:
(一)依法收回的国有土地;其中包括:国有土地使用者未按照土地使用权出让合同支付土地使用权出让金,应依法收回的土地;国有土地使用年限届满,被依法收回的土地;被依法没收使用权的国有土地;
(二)收购的土地;
(三)行使优先购买权取得的土地;
(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地;
(五)其他依法取得的土地。
储备土地是所有权还是使用权? 根据《物权法》第五条的规定,物权的种类和内容,由法律规定。按照物权法定的原则,储备土地不是严格意义上的物权。储备土地只在《储备土地管理办法》中进行了规定,土地储备中心只是代政府部分职权的代理机构,并不是实质意义上的土地使用者,因而对其储备的土地也就谈不上拥有使用权。实践中,储备土地到底具有哪些权能,目前的法律规定并不清晰。
三、储备土地抵押评估探讨
根据《储备土地管理办法》,“政府储备土地设定抵押权,其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定,抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。”。
北京房地产估价师和土地估价师协会(以下简称协会)根据相关法规,针对储备土地抵押评估的特殊性,发布了《储备土地抵押评估技术指引(试行)》,该指引对对储备土地抵押评估的规定:根据《土地储备管理办法》的要求:“政府储备土地设定抵押权,其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定”。因此,储备土地抵押价值及评估技术路线为:
储备土地抵押价值=储备土地市场评估价值-政府土地出让收益
从上述规定来看,储备土地的价值类似于划拨土地使用权的价值。前面阐述了关于储备土地与划拨土地使用权从权利状况来说是存在差异的,划拨土地使用权和出让土地使用权都是从土地所有权中分离出来的权能组合,只是权能构成不同。同时储备土地从使用年限来看,储备机构拥有储备土地的年限不是长期持有。因此将储备土地按照上述方式评估是否能够真实反映储备土地的权利状况和储备土地应当具有的价值,值得我们商榷。
笔者认为储备土地为储备机构短期持有,依法在取得土地,进行前期开发、供应土地后,储备机构能够获得的权益价值才应当是储备土地的价值。储备土地收益根据有资质的土地资产评估机构评估的储备土地完成储备程序后向市场供应的公允价值,扣除土地原始取得成本、对原使用权人的补偿、土地开发整理费用等支出后确定。但应当采取储备土地抵押的方式还是储备土地收益权质押的方式更为合理,值得我们商榷。
按现行的储备土地评估方法对储备土地进行抵押评估时,估价师应当充分关注并核实储备土地的取得方式,并收集储备土地的取得方式的证明文件,并核实储备土地的取得成本及其整治成本的支付情况,了解并核实储备土地现状是否与评估设定的地价定义是否吻合,评估设定的地价定义是否与储备土地的价值内涵是一致的。
四、储备土地抵押风险分析
储备土地抵押评估时,应当关注可能存在的风险点:
(一)抵押权实现中存在的问题。
首先,国有土地使用权出让需要符合年度土地供应计划,且需履行招拍挂的程序,因此在实现抵押权时的操作难度和不确定性更大。土地储备在抵押时,由于未来用途、建筑密度、容积率等规划指标存在一定的不确定性,从而导致土地使用权的价值存在一定的不确定性。
有的抵押物具有不可执行性。有的储备土地被政府用于公益项目建设,无法偿还到期债务而依法拍卖抵押物时遇到无法执行的问题。
(二)储备土地抵押的法律效力风险
目前,大部分省市对储备土地颁发土地使用证的法律依据是《土地储备管理办法》第十七条,即市、县人民政府可根据需要,对产权清晰、申请资料齐全的储备土地,办理土地登记手续,核发土地证书。但《物权法》又规定,尚未完成地面上房屋拆迁整治工作的不能颁发土地使用权证。可见,这两个规定存在法律冲突,但有法学学者认为该类登记发证的行为不能设立不动产物权,只能作为一种预告登记,即在该土地上设立物权的一种期待权。所以,从《物权法》《土地登记办法》《土地储备管理办法》等法律法规的规定来看,储备土地抵押的效力也有待司法实践的进一步确认。
土地储备为政府合理配置资源提供了保证,储备土地融资为储备机构解决了资金。但在现行法律框架下,银行以储备土地为抵押,向土地储备机构发放贷款具有一定风险。储备土地的相关法律法规、评估技术指引尚待进一步完善。我们作为估价师应当充分认识储备土地的实质,在估价过程中了解储备土地的来源、征地补偿情况、土地整治、规划条件、土地供应后收益分配等情况,并在出具的报告中充分披露、提示报告使用者关注存在的瑕疵事项、不确定的因素、处置受到限制等事项。